MEDICION DE LAS CONDICIONES DE POBREZA PARA LA GESTIàN LOCAL.

Autora: arq. Lía Navarro (Centro de Investigaciones Ambientales, FAUD, UNMdP)

Introducción

Este trabajo parte de entender el concepto de pobreza como dinámico, que evoluciona con la realidad histórica. Asume entonces que existe una correspondencia entre contextos sociales, políticos y económicos, con las definiciones de pobreza que surgen de tales condiciones, y a su vez con los correspondientes métodos de medición aplicados y con las políticas consecuentes que surgen para intervenir la realidad así percibida.

También parte de aceptar un hecho ya verificado, que es que la pobreza es una problemática, no un problema, lo que significa que es un fenómeno multidimensional que demanda soluciones sinérgicas y no como sumatorias. Esta aseveración resulta relevante no sólo en términos teóricos para un análisis integrado, sino también empírico, en cuanto los métodos de medición que se apliquen, y que releven distintas variables, darán cuenta de distintas dimensiones de la problemática. Esto resulta positivo pues permite pasar de la condición de "propuesta alternativa" de la investigación, de por sí muy limitante, a otra de sentido "complementario" y que a la luz de los métodos existentes abre la posibilidad a diversos caminos de análisis de resultados. La capacidad del índice propuesto se ve así indirectamente potenciada.

De este modo, fundamentado en el análisis de la relación contexto-definición-medición-políticas se propone la posibilidad de medir otras dimensiones de la pobreza relevantes para la gestión urbana.

1. Los métodos de medición de la pobreza en la Argentina

Los métodos más difundidos de medición de las condiciones de pobreza son el de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y el de Línea de Pobreza (LP). Estos métodos miden dimensiones distintas de la pobreza, por lo cual se ha analizado la posibilidad de su utilización en forma conjunta (médición integrada de la Pobreza, MIP). Pero son varias las objeciones que surgen ante sus aplicaciones en la actualidad.

Se ha identificado pérdida de validez ante el actual contexto para el índice NBI original de 'La Pobreza en la Argentina' (INDEC 1984). Este se construyó a partir de cinco criterios: los tres primeros criterios relativos al déficit habitacional, sólo referidos a la vivienda, sin hacer referencia alguna al concepto más amplio de hábitat (infraestructuras, servicios sociales, accesibilidad a otros sectores de la ciudad, paisaje urbano, etc.); la no asistencia a la escuela de niños en edad escolar, ha resultado ser un indicador que hoy por hoy no arroja diferenciales entre pobres y no pobres; tampoco la quinta condición que hace referencia a la capacidad de subsistencia del hogar basada en el nivel educacional del jefe de hogar es factor determinante ya que ante el fenómeno de devaluación de las credenciales, la capacidad real de subsistencia de las familias está más influída por las nuevas condiciones imperantes en el mercado de trabajo que por las capacidades adquiridas en el sistema educativo formal.

Estudios posteriores desarrollados por el INDEC como Investigaciones sobre la Pobreza en la Argentina (IPA), identifican limitaciones del índice NBI para lo cual amplían mucho más las dimensiones a analizar (trabajo, infraestructura y vivienda, educación y salud, adolecencia, etc.) profundizando también en términos cualitativos, en función de "maximizar el alcance de los recursos que se asignen a la atención de esta problemática" y teniendo como propósito central "brindar información a los organismos encargados de delinear y ejecutar políticas en torno a esta realidad" (PRSP, 1991, pg. 96). De haber tenido continuidad, su mayor limitación para la gestión urbana hubiese sido de cobertura geográfica, pues sólo se efectuaron muestras en los 19 partidos del Conurbano Bonaerense, y las ciudades de Santiago del Estero, Posadas, Neuquén y Gral. Roca.

En los estudios realizados posteriormente por el Comité Ejecutivo para el Estudio de la Pobreza en la Argentina (CEPA, 1992) en esta línea, no se reconocen estas limitaciones si bien se pretende lograr "un cuadro más detallado de los perfiles de situaciones sociales carenciadas" , "que sirva a la política social" y "responda a una adecuada desagregación geográfica de la información" (INDEC, 1992). Pero de los 24 indicadores que analiza, 16 están basados en la asistencia escolar y el nivel educativo de la población, variables ya desestimadas como válidas para el actual contexto.

Lo que interesa a este trabajo remarcar del índice NBI es su criterio demasiado amplio de inclusión, y niveles mínimos extremos para cada indicador. El criterio demasiado amplio de inclusión, responde a la creencia a veces implícita de la existencia de una elevada correlación entre satisfacción simultánea de necesidades básicas. Por otro lado, los niveles mínimos considerados para cada indicador respondieron a la necesidad de abarcar con ellos una escala territorial y por consiguiente, condiciones muy dispares de pobreza, para lo cual dichos mínimos debieron revertir carácter de extremos, o niveles muy cercanos a ello. Estas circunstancias que imposibilitan conocer los distintos perfiles de la pobreza por la cantidad de carencias que registra un hogar, o por proponer un "piso" muy bajo para el umbral mínimo descalifica su uso para el análisis de determinados asentamientos y su utilización para la gestión local.

Existen otras experiencias, no tan difundidas, que se aproximaron al nivel municipal o departamental de desagregación (cabe mencionar la Encuesta Nacional de Hogares encargada por "Gas del Estado" en 1972 que discriminaba la situación socioeconómica interna al asentamiento urbano, y El Mapa de la Pobreza efectuado por C. Reboratti y C. Sabalain en Inserción Productiva y Situación Social en la Argentina, CENEP-UNICEF, 1984, que llegaba al nivel departamental de desagregación, ambos casos descriptos en Minujín y Orsatti, 1991).

La LP, si bien netamente urbana y hoy de vital importancia por su grado de sensibilidad a las coyunturas económicas, tiene aún más limitaciones para los propósitos analizados, ya que sólo se efectúa en 25 aglomerados urbanos (capitales de provincia o grandes ciudades como Mar del Plata, por ejemplo) y se confecciona en base a muestra.

En definitiva, más allá de la validez de estos indicadores para la identificación de condiciones de pobreza, se pretende remarcar aquí las limitaciones de los métodos en su utilización para la gestión urbana, ante su imposibilidad de empleo en unidades geográficas menores a un asentamiento.

Estos y otros esfuerzos por desagregar esta información, son de dificil acceso para los gobiernos locales y sus departamentos de estadística y/o bienestar social (cuando existen), porque en las publicaciones no se desagregan al interior de los asentamientos; la compra de esta información resulta onerosa para los presupuestos municipales, o no existe la infraestructura y/o el personal capacitado para el tratamiento de este tipo de datos.

Por otro lado, las políticas o intervenciones a que han dado lugar estos métodos, junto con las acotadas experiencias de generación de información de carácter cualitativo a nivel local, sólo están orientadas a intervenciones en dos niveles:

- macroeconómico: comprende políticas y programas definidos centralmente y que generalmente incluyen inversión, subsidios, programas de crédito, etc., típicos de la planificación descendente de las políticas 'de bienestar', y en la actualidad como paliativos ante las políticas de ajuste implementadas, con especial repercusión en el mercado de trabajo (muy sentido en los municipios pequeños por la reducción del personal municipal, desempleo por pérdida de diversidad productiva ante el deterioro de determinadas ramas de actividad, migraciones ante la creciente brecha entre municipios ricos y pobres, etc.);

- nivel microeconómico: opera con trabajo directo con grupos comunitarios para el desarrollo de determinadas actividades relacionadas por ejemplo con el mejoramiento de los barrios, el desarrollo de microempresas, el trabajo conjunto con cooperadoras de las escuelas, etc. También incluye aquellos relevamientos de condiciones de pobreza relacionadas a situaciones particulares del círculo familiar, o resultantes de cambios bruscos como podría ser la pérdida del adulto que percibe los ingresos, pérdida de la vivienda por condiciones de ilegalidad en la tenencia, desastres naturales, costos elevados de una enfermedad en la familia, etc. En general este tipo de intervenciones del gobierno local no son parte de procesos de planificación estratégica, sino más bien acciones inconexas, cortoplacistas, fundadas en una racionalidad básicamente de respuesta a las quejas más audibles.

2. Nuevo contexto de análisis de las condiciones de pobreza. Redefinición del concepto

En la actualidad, entre estos dos niveles de intervención para la reducción de la pobreza puede identificarse uno intermedio, el relativo a la gestión de ciudades intermedias que ha visto reforzada su competencia por distintos factores:

a) Desde la década de 1960 el proceso de urbanización ha demostrado ser creciente y sostenido en toda Latinoamérica, y en nuestro país. Gran parte de las ciudades intermedias argentinas (entre 50.000 y 1.000.000 de habitantes) han concentrado las mayores tasas de urbanización crecimiento de población urbana del país (Vapñarsky y Gorojovsky, 1990). En esta situación no es de extrañar entonces que la pobreza urbana sea cuantitativamente mayor que la rural, ejerciendo presión sobre los distintos elementos constitutivos de las ciudades (infraestructuras, servicios sociales, suelo urbanizable, etc.).

b) La posibilidad de acceso a subsidios externos es mayor para el nivel local en la actualidad: los organismos internacionales (UMP, BID, etc.) están orientando ayuda económica que por estos canales garantiza su llegada a los grupos de interés y facilita el monitoreo en términos de acción-impacto. Diversos resultados emergentes a nivel internacional, como la Agenda 21 o la Reunión Cumbre HABITAT II, entre otras, han impulsado sin duda estas iniciativas.

c) La reestructuración del Estado central ha generado en forma paralela a los procesos de privatización un aumento de responsabilidades con bajo rédito económico y alto riesgo político para la imagen local de los niveles municipales de gobierno. Esta ampliación de funciones más que de recursos (económicos y humanos) exige del nivel de gestión local mayor eficacia y eficiencia en el uso de los entonces aún más escasos recursos disponibles.

d) A su vez el Estado nacional o provincial otorga por otros canales un creciente reconocimiento a las municipalidades como principales actores en el suministro de servicios urbanos básicos sociales y/o infraestructurales y ha desarrollado programas focalizados en determinadas problemáticas relacionadas con ello, con financiamiento directo para el nivel local, a veces con intermediarios (ONG's, universidades, contratos a consultoras o especialistas privados, etc.) que garanticen el óptimo desarrollo de los proyecto. Estos subsidios generalmente se implementan en marcos de gestión de corto plazo, para objetivos muy definidos, y donde el municipio debe demostrar nuevamente capacidad para alcanzar altos niveles de eficiencia y eficacia en su desempeño, ante la competencia por estos subsidios con otros municipios. Esto indudablemente requiere diagnósticos ágiles, comprehensivos, y económicos en cuya realización los municipio no están entrenados.

Existen otros factores de carácter endógeno al ámbito local que también resignifican la gestión urbana: e) Las ONG's y las OBC's urbanas ya tienen una trayectoria en la gestión local, y sus experiencias son difundidas haciendo que las de reciente creación, como también el gobierno local, reconozcan la necesidad de un trabajo conjunto para el logro de resultados óptimos.

f) Las ONG's, OBC's y población en general están utilizando la mayor exposición a la opinión pública de los gobiernos locales como factor de presión en los nuevos escenarios de negociación de la ciudad.

g) La creciente demanda de soluciones resultado de la concientización de la población en la problemática ambiental (contaminación de napas, mal manejo de los residuos, falta o deterioro espacios verdes, contaminación atmosférica por quemas, gases de vehículos, etc.), ha ampliado así el histórico ámbito de incumbencia del gobierno local sólo en la prestación y producción de servicios básicos para la órbita individual y privada (conexión de determinados servicios del lote, la vivienda), para extender su responsabilidad en las condiciones del hábitat en forma integrada y satisfacción de necesidades en el plano colectivo (condiciones de habitabilidad del barrio, niveles de coberturas y estado de los recursos de la ciudad), con igual nivel de importancia.

h) la relación entre la pobreza urbana y el desarrollo urbano es cada vez más clara en los estudios de ciudades del tercer mundo, especialmente identificada en las siguientes características:

* los pobres consumen menos recursos básicos per cápita por carecer de comodidades, servicios e información adecuada y pagan mucho más por una canasta básica por no tener acceso a los mecanismos más modernos de comercialización;

* la ausencia de servicios básicos condiciona una situación ecológica/sanitaria muy desfavorable que afecta negativamente su salud;

* habitan donde hay menor dotación de equipamientos y tienen costos de transporte mucho más altos en tiempo de viaje y de dinero, debido a las mayores distancias que deben recorrer;

* tienen menores oportunidades de trabajo, en parte debido a las distancias a centros de empleo;

* los pobres están concentrados en áreas de alta densidad caracterizadas por hacinamiento y unidades habitacionales que no cumplen con las condiciones mínimas de habitabilidad, o conformando asentamientos no planificados, con viviendas precarias, con accesos inadecuados a infraestructura y servicios básicos, con formas de tenencia de la tierra fuera de los marcos legales;

* estos asentamientos están expuestos a mayores riesgos naturales;

* en términos poblacionales, estos asentamientos registran mayor exposición a causas de mortalidad y morbilidad relativas al ambiente, con menor esperanza de vida, más altas tasas de mortalidad infantil, nacimientos prematuros, etc., es decir, mayor exposición a riesgos ambientales de salud.

Estos factores entonces estarían resignificando la gestión urbana, como también el propio concepto de pobreza, reafirmando la necesidad de contar con perfiles locales que se ajusten a la realidad de cada soporte urbano, de su población, de su gobierno, y de sus particulares reacciones ante los factores externos que influyen en su dinámica. La pobreza urbana entonces deja atrás su dimensión ambiental como mero componente visible de la problemática, para poner en evidencia la necesidad de analizar su dimensión ambiental como componente inherente y contextual, que recualifica su significación al demandar su análisis espacial desde la lógica del desarrollo urbano.

Así es que en este contexto se definirá a la pobreza como aquellas "situaciones donde la inexistenca de márgenes de acción o alternativas de acceso al hábitat de determinados sectores de la población, inducen la internalización en sus condiciones de vida de externalidades urbanas negativas1, resultantes de mecanismos de carácter estructural inherentes a la concentración urbana que generan procesos urbanos a traves de los cuales los costos y beneficios son distribuídos diferencialmente".

Esta definición, a la luz del análisis de otras definiciones existentes, mantiene las siguientes dimensiones de la problemática de la pobreza: a) el análisis de la producción social de la desigualdad, a través de los costos distribuídos diferencialmente mediante determinados procesos urbanos; b) la definición del sistema de necesidades a considerarse básicas o mínimas, mediante la definición de un óptimo o umbral mínimo para las condiciones del hábitat y proyectada en la caracterización de lo que se ha dado en llamar externalidades urbanas negativas; c) la referencia a una concepción absoluta de la pobreza en la definición de la necesidad, en cuanto a la definición de esos umbrales mínimos para las condiciones del hábitat, y relativa de los medios (Minujín) o satisfactores (Max Neef) que hace referencia específica un ámbito urbano particular; d) la consideración de procesos urbanos como una de las variables centrales, que estaría induciendo la concepción de la pobreza como proceso y no como producto, en la consideración de los procesos urbanos que obligan al análisis de la relación de los pobres con los no pobres en la ciudad, fundamental para superar su concepción de problemática autocontenida.

3. Identificación de variables e indicadores a utilizar

Para operacionalizar esta definición de pobreza, se recurre a los conceptos de stock y flujos, para describir con el primero las variables de los procesos urbanos que una vez ingresadas en el universo de la pobreza se pueden considerar constantes en el análisis, más relacionadas con la conformación del hábitat y por consiguiente del nivel local, a diferencia de las variables de flujo que serían aquellas con una dimensión a través de un determinado período de tiempo derivadas de niveles extralocales, y que responderían a procesos de cambio cuyo período de influencia sobre ámbitos en estudio puede llegar a perturbaciones modestas en el corto plazo, pero muy significativas en el largo plazo2.

Pero esta clasificación excede el plano de análisis con el mero propósito de operativizar la definición enunciada, ya que esta percepción también sería la compartida con sectores populares acerca de estos procesos (Sigal, 1981).

Esta percepción está marcada por elementos históricos, culturales y políticos como son las creencias e ideologías más o menos explícitas que corresponden a la existencia de ciertos principios en forma de derechos institucionalizados y reconocidos por la mayoría de los miembros de la sociedad. Y estos derechos son de una índole especial, ya que en general las variables de stock (vivienda, equipamiento, infraestructura, etc) se perciben como oferta que si bien puede provenir del mercado, debería surgir del estado, mientras que las variables de flujo (inserción en mercado de trabajo con empleo digno y bien remunerado) se asumen como demandas sólo dirigidas al mercado3.

Es claro entonces que el acceso al espacio no es un consumo como los demás, que depende únicamente del nivel de ingreso, sino que tiene una autonomía considerable porque es objeto de acciones específicas por parte del estado y de los distintos niveles de administración, como también de reivindicaciones específicas dirigidas al estado por las poblaciones concernidas. En síntesis, la búsqueda de un techo y de servicios colectivos universales y eficientes es percibida en planos distintos a la lucha por lograr insertarse en el mercado laboral.

Una vez analizada la importancia de considerar estos dos aspectos del consumo que signan las condiciones de pobreza, es decir, el consumo de flujos o stocks, se recurrirá a criterios que pertenecen a la demografía, donde por ejemplo, el consumo de vida es medido por indicadores de "fracaso" relativos a la mortalidad y a la morbilidad. De igual forma, las condiciones de pobreza pueden ser entendidas como situaciones de fracaso en el consumo, donde el fracaso en el acceso a variables de stock se manifestaría en condiciones de Marginalidad Espacial (ME), con falta de acceso o diferencial acceso a los recursos propiamente urbanos, como tierra urbanizada, a servicios de redes y a los centros de servicios y de empleo de la ciudad, mientras que el fracaso en el acceso a variables de flujo señalarían condiciones de Integración Desigual (ID), como elevadas tasas de desempleo, bajos ingresos, precarias condiciones de salud, falta de seguridad social, bajos niveles educacionales, etc (Geisse, 1988).

Con ME se estaría haciendo referencia a la "pobreza de la ciudad" o más específicamente a la pobreza del hábitat. En cambio con ID, se alude a atributos de la población, a la "pobreza en la ciudad", como fracaso en el consumo de variables de flujo. Pero la pobreza vista desde los atributos de la población, permite diferenciar aquellas situaciones de pobreza de ingresos, de las de pobreza de capacidad4.

Habitualmente se presume que es el ingreso el que determina el nivel de bienestar material, pero la "pobreza de ingreso" es sólo una dimensión de la pobreza observada desde las características poblacionales. Este criterio sostiene que el dinero es sólo una manera aproximada de medir el valor de bienes y servicios, los cuales son tan sólo medios para lograr el bienestar humano, y así, a diferencia del ingreso, la capacidad es un fin, reflejado no en el insumo sino en el producto humano: calidad de vida de la gente. Así, la privación se refleja en la falta de capacidad básica, resultado de la falta de oportunidad para llegar a niveles esenciales de logros humanos o de funcionamiento (PNUD, 1996).

Esta clasificación en términos de fracaso de determinadas formas de consumo como Marginalidad Espacial e Integración Desigual resultan así importantes como dimensiones a tener en cuenta para la confección del índice de condiciones de pobreza. En síntesis:

Como el objetivo de esta investigación es alcanzar la georreferenciación del índice a partir de fuentes de información en lo posible generadas en el ámbito del mismo municipio, para caracterizar estas dimensiones se debe recurrir a información, no siempre la más precisa para tal fin. El cuadro 3.1 describe las variables analizadas para cada dimensión.

Cuadro 3.1. Variables constitutivas del Indice de Condiciones de Pobreza

Dimensiones de la pobreza Indicadores ideales Indicadores indirectos utilizados Indicadores síntesis a construir

Stocks Acceso a: - Infraestructuras, - Servicios sociales - Soporte físico que garantice mínimos niveles de habitabilidad.

disponibilidad de: - redes de servicios; -equipamiento comunitario; - Suelo urbanizable Marginalidad espacial (ME) como indicador de fracaso de accesibilidad a componentes del hábitat.

Flujos

- nivel de ingreso óptimos - nivel socioeconómico a partir de valor del suelo y/o calidad de vivienda y paisaje urbano Integración desigual (ID) como indicador de fracaso por falta

- niveles educacionales, de salud, etc., de la población - atributos de la población para evaluar capacidad de aprovechar oportunidades o diferencial acceso a oportunidades [W1] Según Geisse, estas dimensiones de la pobreza estarían señalando la existencia de distintos tipos de pobreza. Si analizamos detenidamente esta aseveración, y nos remitimos a los métodos de medición de la pobreza que existen, es claro que el método NBI, en el que tres de los cinco indicadores son referidos al hábitat (y por lo tanto evaluador del consumo de variables de stock), efectivamente se ha comprobado que mide otras dimensiones de la pobreza que el método LP, basado en el nivel de ingresos (consumo de flujos). La pregunta que entonces interesa realizarse es: al georreferenciar las condiciones de ME por un lado y las de ID por otro (se estarían captando distintas formas de pobreza? Si se estuviese contando con los indicadores ideales, seguramente sería así, pero al utilizar aquellos que sólo se aproximan, es indispensable utilizar ambos conceptos simultáneamente. De otro modo, se estarían contando como áreas que contienen situaciones de marginalidad espacial aquellas que no cuentan con servicios mínimos, se encuentran alejadas de equipamiento y transporte público, etc, cuando muchas de estas áreas son del tipo "barrio jardín" donde esas condiciones de hábitat es una elección de vida, y porque se cuenta con recursos suficientes para afrontar tales necesidades en forma individual y no colectiva: se efectúan perforaciones para abastecimiento de agua lo suficientemente profundas para alcanzar las napas cuya calidad de agua es la óptima; se cuenta con uno o dos vehículos particulares para la movilidad de la familia, se recurren a servicios sociales de carácter privado, etc. Es obvio que esta caracterización de la Marginalidad Espacial sólo desde lo que se puede llamar la "oferta urbana" no hace referencia a los atributos particulares de cada hogar, y es este factor el que obliga entonces a efectuar una evaluación de ambas dimensiones a la vez.

4. Metodología aplicada: Descripción de indicadores.

Sistema de ponderaciones. Categorías definidas.

Si se acepta que el concepto de satisfacción de necesidades, o de satisfactores concretamente, es reconocido y aceptado histórica, geográfica y socialmente como relativo, tal subjetividad implícita se transfiere así al concepto de déficit, y ya no sólo conceptualmente, sino también en su fase operativa, pues obliga indirectamente a la caracterización de un óptimo para el hábitat urbano, por debajo del cual se identificarían las condiciones deficitarias. En la definición de umbrales o en la utilización de estándares, se avanza así sobre un campo controvertido, discutible y subjetivo, coincidiendo en que "el proceso de estandarización en sí mismo tiende a una excesiva homogeneización de la sociedad", por lo que no permite una exahustiva aprehensión de las dinámicas reales, pero que se justifica "en cuanto conduce a una simplificación de alguna de sus funciones, ó en cuanto promueve una mayor igualdad", ya que en este sentido, su objetivo es establecer las condiciones mínimas indispensables o exigibles para el cumplimiento de una función" (Rodríguez, 1990). Por eso, cada vez que se procede a definir umbrales mínimos o categorías, se considera obligatorio detallar minuciosamente los pasos seguidos, para que el posible usuario de esa información pueda evaluar su pertinencia a los fines requeridos.

Por otro lado, cabe acotar que en este análisis en términos espaciales de las distintas variables, el significado de la accesibilidad física cobra otra dimensión cuando el propósito es identificar condiciones de vida de la pobreza, sobre todo en lo que respecta a grupos vulnerables como mujeres, ancianos y niños. El hábitat como entorno inmediato, el "barrio", es el ámbito propio fundamentalmente de estos grupos, ya que los hombres y los jóvenes contarían con otras dinámicas de movilidad tanto por sus actividades laborales o de estudio, como por sus facultades de uso del transporte público para acceder a otras áreas de la ciudad.En cambio para las mujeres y niños de bajos ingresos, es de vital importancia la cercanía al equipamiento básico: las mujeres, por ser las que llevan los niños a la escuela o al jardín, más aún si además de amas de casa, se ven necesitadas tambien de trabajar en el lapso de tiempo en que los niños se encuentran en dichos establecimientos; y para los niños porque muchas veces el trayecto entre su hogar y la escuela lo efectúan sin la compañía de un mayor. Para estos grupos vulnerables cobra también importancia la proximidad a los recursos existentes de consulta y atención de la salud. Para no ahondar aqui en detalles técnicos que constan en otras publicaciones5, sólo cabe mencionar los instrumentos de procesamiento de información utilizados: * Para la georreferenciación de Pobreza del Hábitat, se analizaron las características intrínsecas a cada servicio social o infraestructural y se investigó la existencia de estándares ya utilizados en otros estudios. Se procedió a la georreferenciación de cada variable y a la construcción de diversos mapas síntesis. Con esta información así construída, que delimitó diversas áreas geográficas con distintos grados de coberturas, se procedió a la construcción de una matríz con las respectivas ponderaciones para cada situación identificada. Por ejemplo, CLOACAS: existencia total: 0; existencia parcial de cloacas con servicio de agua: 1; carencia de cloacas con servicio de agua: 2; existencia parcial de cloacas sin servicio de agua: 3; carencia de cloacas sin servicio de agua: 4. Otro ejemplo es EDUCACION, Nivel Primario (público): existencia total: 0; existencia parcial: 1 a 3; carencia: 4.

Luego se procedió a definir categorías según rangos, por ejemplo: de 0 a 4: Cobertura de Infaestructura y servicios de buena a regular; de 5 a 7: Cobertura de Infraestructura y servicios deficiente; de 8 a 12: Cobertura de Infraestructura y servicios crítica.

Por último se construyó la síntesis de Pobreza del Hábitat con criterios similares, con Infraestructura y Equipamiento, y también cartografía de Areas Inundables y Villas o Asentamientos Precarios.

* Para la dimensión Pobreza de Capacidad, se procesó información secundaria. Algunos indicadores utilizados tienen relación directa con las condiciones de pobreza. Tal sería el caso de Hogares Numerosos, Porciento de hogares con jefe con bajo nivel de instrucción, Porciento de hogares con hacinamiento personal.

En cambio el resto merecen ciertas acotaciones: - Razón de Dependencia Potencial de niños o de jóvenes (RDPN): es una aproximación para evaluar la carga que significa la población pasiva transitoria (de 0 a 13 años de edad) para la población en edad activa, es decir la Población Potencialmente Activa (de 14 a 64 años). Como ejemplo del poder discriminatorio de este indicador, se analizaron valores de diferenciales regionales y su evolución intercensal, mostrando efectivamente que este indicador pone en evidencia condiciones diferenciales de la población, ya que mientras para Capital Federal la relación aproximada es de casi tres personas jóvenes inactivas por cada diez personas potencialmente activas, para la región pampeana esta relación ronda las cinco inactivas por cada diez potencialmente activas, y para el noroeste es siete por cada diez. Las variaciones intercensales no son significativas, por lo que se puede suponer que los valores de 1991 son muy próximos a los actuales. También se probó que este indicador refleja condiciones diferenciales entre segmentos sociales, específicamente entre sectores pobres (Población NBI/LP duplica su RDPN con respecto a pobres sólo NBI o por LP). Cabe remarcar que la limitación de capacidad que este indicador refleja debe ser más críticas por las altas tasas de desempleo actuales.

- Porciento de hogares extendidos: indicador indirecto a allegamiento cohabitacional o residencial, problemática que se vincula con: falta de acceso a la vivienda; incorporación de parientes no nucleares por aumento de la esperanza de vida; estrategia de sobrevivencia para optimizar la división del trabajo. Este indicador estaría fuertemente asociado con el de Hogares con Hacinamiento personal, cuyo jefe tiene nivel de instrucción sensiblemente mayor al del jefe de hogar sólo carenciado o vulnerable (en vivienda precaria), y donde la hipótesis es que estos hogares serían hogares pauperizados que frente al deterioro de sus ingresos se habrían trasladado a otras viviendas ocupadas, por ejemplo las de sus padres, alcanzándoles sus ingresos sólo para sus principales necesidades6.

- Porciento de Hogares con Situación Irregular en el Régimen de Tenencia de la Vivienda: Mientras se consideran legales aquellas situaciones como Propietario de vivienda y terreno, Inquilino o arrendatario y Ocupante con relación de dependencia, se consideran situaciones irregulares aquellas situaciones como Propietario de la vivienda solamente, Ocupantes gratuitos y Otros7.

Para la construcción de la Síntesis de Pobreza de Capacidad, los valores que se obtuvieron para cada indicador y para cada radio censal, se convirtieron en forma proporcional en una escala de 0 a 1, donde 0 fuese el mínimo registrado para cada variable, y 1 el máximo. Luego se procedió a obtener el valor medio (promedio) para cada jurisdicción censal. Esto se justifica porque en general, el cero real coincidía con el cero de la escala, o el valor mínimo real era muy próximo a cero.

* Para el análisis de Pobreza de Ingresos se recurrió a un indicador indirecto, que es el valor del suelo, partiendo de la hipótesis que "la relación entre población y territorio está medida, básicamente, por razones estructurales, como la relación entre mercado inmobiliario y posición socio-económica de la población" (Pírez, 1995).

Empíricamente esta relación se justifica en la metodología utilizada por la Dirección Provincial de Rentas en el último revalúo fiscal para asignar los valores de suelo, ya que se trabajó en forma interdicsiplinaria con arquitectos, ingenieros agrónomos, martilleros, etc. como medio de garantizar que el valor fiscal estuviese lo más cercano posible a los valores de mercado. De este modo se infiere que el valor de distintas características cualificadoras (positivas como calidad paisajística, accesibilidad a distintos servicios e infraestructuras, etc, o negativas como difícil accesibilidad, riesgo de anegabilidad, etc.) del medio urbano se hallan internalizadas y valorizadas.

Así el hábitat resulta una de las dimensiones que en forma más tangible vincula valor de la tierra urbana con niveles socio-económicos de la población.

5. Casos de estudio

5.1. Caso Mar del Plata.

- Caracterización del asentamiento: Mar del Plata es la ciudad cabecera del Partido de Gral. Pueyrredón, que en 1991 registró 533.000 habitantes, y una tasa de crecimiento intercensal 1980-1991 de 22,6%, que si bien importante resulta descendente con respecto al período anterior 1970- 1980. Del análisis de su estructura etaria y del Indice de Dependencia Total se observa un proceso de envejecimiento de la población acorde al que se registra a nivel nacional.

Con una estructura productiva marcadamente terciaria, su mercado de trabajo es sumamente dinámico, ligado fundamentalmente a su carácter turístico. De todos modos, su tasa de desempleo es muy alta.

- Limitaciones en las fuentes de información: Existe mucha información dispersa, con buen nivel de procesamiento, especialmente por la presencia de una universidad y centros de investigaciones. Existía también una voluntad de construir una base georreferenciada, pero sólo con ubicación de equipamiento comunitario (Dependencia Mapa Social del Municipio) con serias dificultades en su implementación por falta de presupuesto para recursos humanos e informáticos. No existían procesamientos de datos censales. Demasiada información especializada, en forma estanca y no integrada. Estructura verticalista, con muchas dificultades para acceder a los informantes calificados de cada área de interés.

- Ajuste del índice a la escala del asentamiento: el tamaño de la ciudad se corresponde con el grado de desagregación que permite la división en radios censales. Las síntesis así logradas permiten una clara lectura del asentamiento como unidad, y la identificación espacial de cada indicador, pero en cada operación de síntesis, se pierde paulatinamente la riqueza del análisis de situaciones urbanas tan diversas.

5.2. Caso aglomerado Necochea-Quequén.

- Caracterización del asentamiento: La ciudad de Quequén que pertenecía al Partido de Lobería fue anexada al Partido de Necochea en el año 1979. Sin embargo desde sus orígenes estas ciudades mantuvieron una estrecha vinculación funcional, que ha favorecido cierta especialización funcional entre las dos ciudades, prevaleciendo los usos industriales y de depósitos de acopio y procesamientos de granos, fábricas aceiteras y acopio de fertilizantes en Quequén y los usos comerciales, administrativos, culturales y de servicios en general en Necochea. Esta especialización o segregación funcional, no perturbó funciones como la habitacional o la turística en Necochea, pero sí concentró algunos problemas ambientales (contaminación aérea, hídrica, etc.) en Quequén. Para 1991 el Partido de Necochea contó con una población de 84.581, de los cuales 69,4% habitaban en Necochea y 16,6% en Quequén. Para el período intercensal 1980-1991 Necochea arrojó una tasa de crecimiento poblacional de 13,3% y Quequén de 17%. Del análisis de sus estructuras etarias y sus Indices de Dependencia Potencial Total (para este último Necochea registró 58,5% y Quequén 61,6%) se desprende su condición de población en proceso de envejecimiento, más pronunciado en Necochea. En términos migratorios, para la década pasada (Barreto, 1994) Quequén mostró que sólo el 45% de su población era nacida en Quequén, y del 55% restante, más de un tercio eran migrantes recientes (aprox. 5 años de residencia en esta localidad). Otro aspecto interesante del aglomerado son los movimientos pendulares entre Necochea y Quequén, ya que dentro de la población que proviene del mismo partido (40%) el 94% de ella proviene de Necochea.

Esta fuerte dinámica territorial es atribuída al menor costo de la vivienda en Queqén y así muchas personas viven allí y trabajan en Necochea.

- Limitaciones en las fuentes de información: existen diversos estudios referidos al ámbito regional o natural (estudios de dunas, recursos hídricos, etc.), pero pocos en forma integrada. Existe muy poca información de carácter social actualizada. La estructura de la municipalidad es menos diversificada, con menos personal pero que debe asumir entonces mayor responsabilidad en cada área. Esto crea una integración de información no consciente, donde cada informante calificado (de Obras Sanitarias, Planeamiento, Estadística, Medio Ambiente, etc.) conoce de los problemas e información con que cuentan en otras dependencias. Cierta permanencia de estas personas en sus cargos, además de las inquietudes personales que han demostrado, han facilitado este manejo más integrado de la problemática. No existen procesamientos de datos censales, y los recursos informáticos como los humanos son escasos.

- Ajuste del índice a la escala del asentamiento: el tamaño de los radios censales ha 'aplanado' los valores de algunas áreas, especialmente en el caso de Quequén que tiene un patrón de asentamiento muy disperso y disgregado y características poblacionales distintas a Necochea. Para ello resultó un buen ajuste contar con información relevada en forma visual, acerca de precariedad de la vivienda y paisaje urbano (Usos de Suelo) posible por la escala del asentamiento. La síntesis de variables en este caso resulta positiva ante la falta de información procesada en estos términos que permita una aprehensión integrada de la realidad del asentamiento, en contraposición a la de las necesidades cotidianas y tratadas en forma inconexa de la gestión local, que sólo maneja cartografía de carácter técnico para los distintos servicios urbanos.

6. Conclusiones:

La construcción de este índice para estos dos asentamientos, si bien aún no del todo acabados, ha permitido identificar varias potencialidades no sólo para la resolución de condiciones de pobreza, sino también como incentivador para ensayar una gestión urbana con planificación de sus recursos en forma estratégica. Para la resolución de la problemática de la pobreza no sólo permite intervenir en forma directa en las unidades programáticas así identificadas, sino también en forma indirecta para ajuste del marco administrativo y normativo municipal, como por ejemplo para la re-zonificación para el cobro de tasas municipales que relacione las condiciones del hábitat con atributos de la población, y lograr así mayor equidad al interior del asentamiento.

En forma más ambiciosa, se cree vislumbrar en este índice (más concretamente en su proceso de elaboración) un disparador para la creación de ámbitos de trabajo participativos, interdisciplinarios, que supere el actual funcionamiento del gobierno local en compartimientos estancos sin una visión holística de la problemática urbana de las ciudades intermedias, que permita pasar de las soluciones inmediatistas a la planificación del desarrollo urbano. Para ello, este índice resulta un instrumento económico, de fácil lectura, perfectible desde la realidad de cada ciudad, fácilmente actualizable, y que demanda técnicas simples, las convencionalmente utilizadas en cualquier oficina de planeamiento para el análisis de estructura urbana o de impacto urbano (matrices, superposición de cartografías, ponderaciones, etc), aún con mayor potencial si se puede implementar el uso de SIG's.

NOTAS

1 En este análisis se entiende por externalidad a la incidencia que toda acción produce sobre determinada variable o función de la misma, de carácter residual o secundario, donde, obviamente, la variable analizada es la población urbana y su desarrollo.

2 Prueba de ello sería el crecimiento de la pobreza coyuntural o empobrecimiento al que asisten variados sectores sociales, desde la aplicación del paquete de medidas de ajuste estructural.

3 Tal es el grado de disociación percibido entre las variables de flujo y de stock, y por consiguiente de quién debe ser la responsabilidad de su satisfacción, que cuando el mercado se contrajo de tal forma de generar las actuales tasas de desempleo sin precedentes, innumerables estudios a partir de entrevistas e historia de vida verifican que los desempleados no identifican el papel que compete al estado y al modelo de acumulación elegido, sino que asumen la responsabilidad como propia por mal desempeño en sus funciones o falta de capacidad para afrontar la nueva situación, desembocando en pérdida de la autoestima, cuadros depresivos severos, etc. Ver Minujín 1992, Minujín/Kessler, 1993.

4 Concepto del IDH (1996) cuya esencia teórica es aquí utilizada pero con otros indicadores.

5 Análisis de Mar del Plata en: a) Navarro, Lia (1995 y 1997): Informes de Becas; b) Fernández, R., Navarro, L., et. al.(1995); c) Proyecto del CIAM (1993-1997) Sistema de Información Urbano-Regional (SIUR), Subsidio UNMdP.

Análisis de Necochea-Quequén en a) Fernandez, R., Navarro, L., et.al. (1997); b) Navarro, Lía (1997) Informe de Beca Iniciación, UNMdP.

6 En Minujín Alberto y Pablo Vinocur, 1989.

7 Clasificación de SEDUV, 1980.

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